Sociale dialoog in het EU-beleid inzake arbeidsmobiliteit: bewijs, tegenstrijdigheden en beperkingen

De inzet van de Europese Unie voor sociale dialoog blijft sterk. Althans op papier. Het Pact voor de Europese sociale dialoog van maart 2025 formaliseerde verder de rol van vakbonden en werkgevers bij het vormgeven van het arbeidsbeleid door dialoog- en rapportagemechanismen te manifesteren als een manier om de zorgen van belanghebbenden te communiceren.[i]Maar op gebieden waar mobiliteit en arbeidsrechten met elkaar botsen, voornamelijk de arbeidsmobiliteit in de EU binnen de lage-loondienstensectoren, blijft de sociale dialoog tot nu toe een procedureel mechanisme dat grotendeels losstaat van de beleidsresultaten. Deze ontkoppeling wordt met name acuut in grensoverschrijdend zorgwerk, waar structurele mobiliteitsuitdagingen blijven bestaan ondanks veel overleg met belanghebbenden, zoals gedocumenteerd in de voorlopige resultaten van het MOBILECARE-project 2024-2026.

Dialoog zonder tanden

Het Pact voor de sociale dialoog 2025 vertegenwoordigt een procedurele versterking. Raadplegingen van de Commissie over werkprogramma's, financiering voor sociale partners en een formeel mechanisme voor het ontvangen van gezamenlijke rapporten van sociale partners over de uitvoering van de dialoog markeren allemaal institutionele vooruitgang. De implementatiedialogen die in september 2025 door vicevoorzitter van de EC, Roxana Mînzatu, werden bijeengeroepen, hadden specifiek betrekking op arbeidsmobiliteit op het gebied van vrij verkeer van werknemers, detachering en coördinatie van de sociale zekerheid.[ii] Toch zouden sommigen kunnen overwegen dat de verbeterde institutionele zichtbaarheid een asymmetrie verbergt: raadpleging en implementatie drijven uit elkaar. De sociale partners onderhandelen, de Commissie luistert en leest rapporten, maar het volgen van handhavingsstructuren blijft schaars.

Denk aan de Richtlijn inzake een adequaat minimumloon (2022/2041)[iii]. Sommigen beschouwen het als een hoeksteen van de Europese pijler van sociale rechten, principe 8 over de betrokkenheid van werknemers, dat is bereikt door middel van tripartiete onderhandelingen. Het verplicht de lidstaten om collectieve onderhandelingen te bevorderen en te zorgen voor adequate lonen. Het staat de lidstaten vrij om "toereikendheid" te definiëren, variërend van 46 tot 60 procent van het gemiddelde loon. De implementatie ervan is echter ongelijkmatig geweest. In november 2025 merkte de UNI Global Union op dat alleen Ierland, Letland en Litouwen nationale actieplannen publiceerden ter bevordering van collectieve onderhandelingen[iv]. Denemarken betwistte daarentegen de rechtsgrondslag van de richtlijn[v] en voerde aan dat deze de loonsoevereiniteit van de lidstaten schendt. Hoewel het Europees Hof van Justitie de geldigheid van de richtlijn heeft bevestigd[vi], is de boodschap duidelijk: sociale dialoog kan consensus in gesprekken opleveren, maar garandeert geen implementatie.

MobileCare en de kloof tussen bewijs en handhaving

Het MobileCare-project, gefinancierd door de Europese Commissie en gebaseerd op een deskundigendialoog tussen meerdere landen, identificeerde een kritieke paradox[vii]. De lidstaten vertonen sterk uiteenlopende praktijken op het gebied van sociale dialoog over de mobiliteit van inwonende zorgverleners. Waar de nationale sociale dialoog over een onderwerp zwak is, zoals in delen van Duitsland en Zuid-Europa over inwonende zorgverlening, levert overleg op EU-niveau minimale grip op nationaal niveau. Waar de dialoog sterker is, zoals in Oostenrijk en delen van Scandinavië, kunnen er resultaten op nationaal niveau ontstaan. Deze blijven echter gelokaliseerd en schalen niet naar EU-brede mobiliteitsnormen. Het bewijs van het project, gebaseerd op Delphi-expertpanels en workshops met belanghebbenden in zeven landen, laat zien dat nationale arbeidsmarktinstellingen de mobiliteitsresultaten veel meer bepalen dan het EU-niveau.

In dit project geeft Duitsland een van de vele voorbeelden van gebrekkige handhaving. De EU-wetgeving staat de detachering toe van onderdanen van derde landen (TCN's) die legaal in de ene lidstaat werken naar een andere zonder dubbele werkvergunningen, zoals vastgesteld in de uitspraak Vander Elst (C-43/93)[viii]. Ondanks de aanbevelingen van de sociale dialoog om de praktijk in overeenstemming te brengen met de EU-wetgeving, blijft Duitsland een afzonderlijke werkvergunning vereisen voor gedetacheerde TCN-zorgverleners, waardoor dit mobiliteitstraject de facto wordt geblokkeerd. Actoren die zijn georganiseerd binnen de sociale dialoogpartners van Postcare en Mobilecare die experimenteren met geplaatste TCN-plaatsingen tot 2025, zouden het model hebben opgegeven na Duitse handhavingsacties en juridisch advies. Dit alles ondanks een uitspraak van een EU-rechtbank die duidelijk maakte dat mobiliteit niet mag worden beperkt[ix]. Dit is geen mislukking van de sociale dialoog; dit is een mislukking van de implementatie van de dialoog. De regels bestaan. De dialoog bevestigde ze. De nationale praktijk is in tegenspraak met beide.

Sectorale verbintenissen zonder handhaving

Een ander voorbeeld moet nog worden waargenomen: in juni 2025 ondertekenden de European Public Service Union (EPSU) en Social Employers een actiekader voor retentie en werving in sociale diensten[x]. Een belangrijke prestatie van het nieuwe EU-comité voor de sectorale sociale dialoog voor sociale diensten. Het kader verbindt zich tot 15 concrete acties op het gebied van onderwijs, veilige personeelsbezetting, balans tussen werk en privéleven en collectieve onderhandelingen[xi]. Toch blijven dit niet-bindende aanbevelingen. Ze vereisen nationale implementatie en verdere collectieve overeenkomst in elke natie. In de aankondiging van de EPSU staat: Dit "is zowel een toezegging van de sociale partners op EU-niveau voor sociale diensten als een dringende oproep tot actie voor iedereen die sociale diensten vormgeeft."[xii] Een minder optimistische vertaling: de sociale partners van de EU verbinden zich en geven richtlijnen; van regeringen wordt verwacht dat ze actie ondernemen; maar als ze dat niet doen, was het dialoogproces tevergeefs.

Sociale dialoog versnippert van binnenuit

Niet alle beperkingen van de sociale dialoog worden echter veroorzaakt door een gebrek aan uitvoering. Bij arbeidsmobiliteit loopt de dialoog vaak vast omdat de sociale partners niet samenkomen. De inwonende zorgsector illustreert dit. Uit bewijs van MOBILECARE en POSTCARE blijkt dat werkgeversvertegenwoordigers grensoverschrijdende zorg primair zien als een oplossing voor het arbeidsaanbod onder betaalbaarheidsbeperkingen. Lange rotaties en aanwezigheid ter plaatse worden behandeld als functionele noodzaak die als aanvaardbaar wordt beschouwd met betrekking tot een heersende reeks regelgevings- en marktomstandigheden. Vakbonden definiëren daarentegen dezelfde praktijken als structurele omzeiling van de regels inzake werktijd en rusttijd.[xiii]

Het resultaat is geen compromis, maar een wederzijds stil veto. Dialogen produceren abstracte consensusdoelstellingen zoals kwaliteitszorg, onderwijs en eerlijke voorwaarden, terwijl operationele vragen die niet kunnen worden overeengekomen, zoals afwijkingen voor uitvoerbaarheid of mechanismen om de kosten te compenseren die voortvloeien uit een gebrek daaraan, worden vermeden. Ook het EPSU-Social Employers Framework 2025 weerspiegelt dit: ambitieuze taal, voorzichtige inhoud. Waar de dialoog niet kan convergeren, hebben de EU-instellingen weinig om te zetten en zullen de politieke actoren in beide richtingen teleurstellen.

Een debat dat de moeite waard is

De echte vraag is niet of er een sociale dialoog in de EU bestaat: die bestaat, en wordt steeds meer geïnstitutionaliseerd en goed gefinancierd. Wat een groot succes is. Het is belangrijk en de moeite waard om vertegenwoordigers te laten horen en aan boord te hebben bij het ontwerpen van beleid, ondanks alle bestaande tekortkomingen[xiv]. Nu moet het debat echter gaan over de vraag of de sociale dialoog kan evolueren van procedureel overleg naar een mechanisme met directe links naar beleidsresultaten (arbeidsmobiliteit). Zolang overeenkomsten tussen sociale partners geen gewicht in de schaal leggen, bijvoorbeeld door middel van handhavingsplannen, een EU-rechtsgrondslag of expliciete omzettingsverplichtingen met toezicht, zullen ze rijk aan bewijsmateriaal blijven, politiek voorzichtig en beperkt tot praktische veranderingen. De crisis in de zorgsector zal niet verergeren omdat de sociale partners geen stem hebben, maar omdat die stem is gehoord, gedocumenteerd en beleefd opzij is gezet, zo niet door de EU, dan door haar lidstaten.